一年之后：为什么美国战略比特币储备仍陷入官僚主义泥潭

美国政府目前持有 328,372 枚比特币，价值超过 317 亿美元。然而，在特朗普总统签署建立战略比特币储备（Strategic Bitcoin Reserve）的行政命令一年后，尚未购入任何一枚新币，也没有任何联邦机构被指定管理该储备，所承诺的“数字诺克斯堡”在很大程度上仍只是愿景，而非现实。

“这看起来很简单，但随后你会遇到晦涩的法律条款，以及为什么一个机构不能做，而另一个机构可以做的原因，”总统数字资产顾问委员会执行主任 Patrick Witt 在 2026 年 1 月的一次采访中承认。这种坦率的承认揭示了美国比特币雄心背后的一个基本事实：行政命令很容易签署，但将其转化为运作良好的政府计划完全是另一回事。

政治宣言与运营现实之间的鸿沟让加密社区感到沮丧，让怀疑论者感到自鸣得意，也让战略比特币储备陷入了批评者所称的“官僚主义炼狱”。了解哪里出了问题——以及接下来会发生什么——不仅对比特币持有者至关重要，对于任何观察政府如何适应数字资产的人来说都具有参考价值。

承诺：“数字诺克斯堡”

2025 年 3 月 6 日，特朗普签署了第 14233 号行政命令，将战略比特币储备确立为永久性储备资产。该命令指示政府机构将其罚没的比特币转移到中央储备库，探索增持比特币的“预算中性策略”，并将这些持有资产视为长期战略资产——永远不得出售。

白宫人工智能与加密货币主管 David Sacks 以其特有的风格宣布了这一倡议：该储备将成为“数字诺克斯堡”。这个意象非常有力。正如诺克斯堡（Fort Knox）的黄金储备象征着美国的金融实力，比特币将代表国家对数字时代货币创新的承诺。

该命令建立在 2025 年 1 月早些时候的一项行政命令基础之上，该命令成立了总统数字资产市场工作组，并废除了拜登时代的加密政策。这些命令共同发出了联邦加密政策发生剧变的信号——从怀疑的监管转向战略性的拥抱。

加密市场反应热烈。比特币价格飙升。行业领袖庆祝数字资产获得了政府认可的新纪元。自 2024 年以来一直倡导比特币储备立法的参议员 Cynthia Lummis 赞扬了政府的大胆愿景。

随后，实施阶段开始了。

现实：晦涩的法律条款与机构混淆

一年后，战略比特币储备主要存在于纸面上。多个截止日期已过，但未采取任何行动：

60 天财政部评估：行政命令要求财政部长在 60 天内评估法律和投资因素并提出立法建议。该截止日期已过，没有任何公开更新或行动。

机构指定：目前尚未正式指定任何联邦机构来管理储备或制定其扩张条件。关于哪个部门——财政部、司法部还是商务部——应该承担运营责任的问题仍未解决。

收购策略：命令中关于增持比特币的“预算中性策略”承诺尚未产生任何具体计划。在没有国会拨款或替代融资机制的情况下，政府只能持有通过执法行动罚没的资产。

司法部和法律顾问办公室一直在积极审查法律框架，但进展缓慢。Patrick Witt 承认，机构间的谈判涉及“政策副幕僚长团队”、“财政部团队”和“商务部团队”——这种官僚主义的泥潭解释了为什么简单的问题会变成复杂的谈判。

根本问题在于，美国政府的法律和制度基础设施并非为数字资产管理而设计。现有的管理联邦资产持有、机构间转移和储备基金管理的法规是针对实物资产和传统证券编写的。将它们应用于比特币需要创造性的法律解释，或者需要新的立法。

政府实际持有多少资产

尽管面临实施挑战，但战略比特币储备并非空空如也。根据 Arkham Intelligence 的数据，美国政府目前持有 328,372 枚比特币——按当前价格计算，这笔投资组合价值超过 317 亿美元。这使美国联邦政府成为全球最大的比特币持有者之一。

这些持有量主要来自执法部门的罚没：

丝绸之路（Silk Road）罚没：最大一部分源于 2013 年暗网市场“丝绸之路”的关闭以及随后从相关钱包中没收的资产。

Bitfinex 黑客追回：2022 年，美国司法部追回了从 Bitfinex 交易所窃取的数十亿枚比特币，大幅增加了政府的持有量。

持续的执法行动：通过打击毒品贩运、洗钱和欺诈起诉，加密货币的罚没工作仍在继续。

2026 年 1 月，Witt 证实 Samourai Wallet 开发商被没收的 57.55 枚比特币“不会被清算”，并将“作为战略比特币储备的一部分保留在美国政府的资产负债表上”。这标志着与以往做法的转变，以前罚没的加密货币通常会拍卖给私人买家。

这一证实非常重要，因为它表明即使没有正式实施，政府也在运营层面做出了承诺。政府正积极选择保留罚没的比特币，而不是将其转换为美元——如果说这还不是制度上的基础，那么这已经构成了储备的行为基础。

BITCOIN 法案：立法替代方案

在行政命令停滞不前之际，参议员 Cynthia Lummis 通过 2025 年《BITCOIN 法案》（S.954）寻求立法途径。该法案将授权联邦政府逐步收购多达 100 万枚比特币，从而建立起行政命令所缺乏的法律框架。

关键条款包括：

专项资金：2025-2029 年间，美联储每年上缴的前 60 亿美元汇款将被指定用于购买比特币——这提供了一种行政命令无法单方面建立的预算机制。

存储基础设施：该法案要求建立一个“分布在全美各地的安全比特币存储设施去中心化网络”——旨在解决将此类价值资产集中化所带来的网络安全担忧。

管理框架：明确指定财政部负责，并规定了具体的报告和审计要求。

《BITCOIN 法案》提供了行政命令无法提供的东西：国会的授权和拨款。但其通过面临重重障碍。Lummis 最初于 2024 年 7 月提出该法案，由于跨党派支持有限而未能取得进展。2025 年的重新提案拥有了更多共同提案人（参议员 Justice、Tuberville、Moreno、Marshall 和 Blackburn），但在一个势均力敌的国会中，这仍然是一项共和党的倡议。

Lummis 在 2025 年 12 月宣布她将不再寻求连任，这为未来会期中该法案的领军人物增添了不确定性。

竞争愿景：持有 vs. 收购

白宫的行政手段与立法愿景之间出现了哲学分歧。

行政命令强调无限期持有和预算中性——政府将保留没收的资产，但不会主动购买更多。这种保守的做法避免了国会的资金争夺和对市场影响的担忧，但也限制了储备的战略意义。持有价值 310 亿美元的比特币确实重要，但并非变革性的。

而《BITCOIN 法案》构想的是主动收购——100 万枚比特币约占总供应量的 5%，按当前价格计算价值约 950 亿美元。这样的购买将释放出政府对比特币作为储备资产前所未有的承诺信号，可能影响全球的采纳率和定价。

这种紧张关系反映了对于战略储备实际用途的更广泛不确定性。它是对抗美元贬值的防御性对冲吗？是对比特币未来主导地位的押注吗？还是加密货币地缘政治中的外交工具？不同的目的意味着不同的收购和管理方法。

实际取得的进展

尽管实施延迟，但在过去的一年里并非完全没有收获：

政策基础：行政命令确立了支持加密货币创新和将比特币作为储备资产的明确联邦政策。这标志着与前几届政府侧重执法的做法相比发生了重大转变。

跨部门协调：总统数字资产市场工作组召集了各部门的讨论，建立了关于加密资产管理的机构知识。

不抛售政策：保留而非拍卖没收比特币的非正式政策，保全了政府价值数十亿美元的持有资产。

法律指导：据 Witt 称，法律顾问办公室已提供“关于我们可以在哪里推进该行政命令并以法律稳健的方式执行的良好指导”。一旦法律问题得到解决，这些基础工作可能会使实施速度加快。

州级进展：德克萨斯州于 2025 年 6 月成为首个建立加密储备的州，州官员在 11 月宣布该基金持有价值 500 万美元的贝莱德（BlackRock）现货比特币 ETF 份额。怀俄明州、新罕布什尔州和其他州也在推进类似的立法。

没人愿意回答的网络安全问题

一年的实施延迟正好回避了一个关键问题：如何保护价值 310 亿美元的数字资产免受国家级黑客的攻击？

大西洋理事会（Atlantic Council）的批评人士指出，行政命令“完全没有提到如何开始保护这一新的库存”。建立集中式数字资产池的网络安全挑战绝非小事。仅在 2025 年，朝鲜黑客就窃取了 21.7 亿美元的加密货币。政府的比特币储备将成为加密货币历史上最具价值的单一目标。

传统的黄金储备受益于物理安全——诺克斯堡（Fort Knox）的围墙、守卫和地理隔绝。而比特币的安全取决于密码学密钥管理、分布式存储和操作流程。政府目前还没有建立起大规模所需的这类基础设施。

参议员 Lummis 的《BITCOIN 法案》通过其“安全比特币存储设施的去中心化网络”解决了这个问题——但目前还没有实施细节。建立储备的延迟，可能在无意中推迟了直面这一安全挑战的时机。

接下来的发展

战略性比特币储备（Strategic Bitcoin Reserve）的第二年可能会由以下几个关键进展来定义：

国会行动：2026 年 1 月加密货币市场结构立法的审议可能会为相关的比特币储备条款创造动力，即使独立的《比特币法案》（BITCOIN Act）未能取得进展。

法律解决：法律顾问办公室（Office of Legal Counsel）正在进行的分析最终应为机构权限和转移机制提供更明确的指导。在投入运营之前，这些基础工作是必不可少的。

政府政策的连续性：特朗普的任期还剩近三年，实施该储备计划的政治意愿依然强劲。人员变动和优先事项的竞争可能会影响关注度，但基本的政策方向似乎是稳定的。

市场发展：比特币的价格轨迹将影响政治层面对战略储备的需求。价格上涨验证了投资逻辑；价格下跌则会让人们对使用公共资金购买波动性资产产生质疑。

全球竞争：萨尔瓦多对比特币的持续积累以及其他国家可能的行动，可能会给美国的实施带来竞争压力。如果美国只是在纸面上建立储备，而其他国家在积极收购比特币，这可能被视为战略弱点。

经验教训：政府的运作速度跟不上加密货币的速度

战略性比特币储备的实施挑战揭示了加密货币的变化速度与政府机构运作速度之间的根本错位。行政命令可以在一个下午签署。但建立管理数十亿美元数字资产所需的法律框架、机构协调、安全基础设施和运营程序则需要数年时间。

这并不一定意味着失败——这就是政府的运作方式。联邦储备系统（Federal Reserve）并非一夜之间建成。金本位制度也是历经数十年才演变而成的。数字资产基础设施同样需要耐心的机构发展。

但宣布与实施之间的差距也产生了自身的问题。由于戏剧性地宣布建立“数字诺克斯堡”（digital Fort Knox），市场预期已被拉高。现实却是跨部门会议、法律审查和推迟的截止日期。这种脱节削弱了公信力，并引发了人们对该储备计划是否能真正投入运营的怀疑。

对于比特币持有者和更广泛的加密行业来说，战略性比特币储备的第一年提供了一个发人深省的教训：政府的采用是一场马拉松，而不是短跑。问题不在于美国最终是否会建立运作良好的数字资产储备——方向似乎已经很明确。问题在于，在快速演变的全球加密货币格局中，管理这些资产的机构能力是否能够发展得足够快以产生影响。

一年过去了，美国的数字诺克斯堡仍处于建设中。蓝图已经绘制。政治意愿已经具备。比特币也已经存在。所缺少的是将它们整合在一起的法律和运营基础设施。第二年将决定这些基础设施是否最终落地，或者战略性比特币储备是否会成为另一个未能兑现承诺的宏大政府倡议。

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